Par VOLKER PERTHES in Project Syndicate
Lorsque l’Iran a annoncé en janvier qu’il allait encore « réduire » ses engagements vis à vis de l’accord de 2015 limitant ses activités nucléaires, il ne répondait pas à l’assassinat par les États-Unis du commandant en chef de la Force Al-Qods iranienne, le général Qassem Soleimani, quelques jours auparavant. Mais ces deux évolutions ont reflété l’escalade de la confrontation entre l’Iran et les États-Unis depuis l’été 2019. Tout effort visant à préserver le fond de l’accord de 2015 (officiellement appelé Plan d’action global commun, ou PAGC) doit tenir compte de ce contexte. Le régime iranien a déclaré qu’avec cette phase « cinquième et ultime » de réduction de ses engagements dans le cadre du Plan d’action global commun (PAGC), il ne se sentirait plus lié par les limites supérieures convenues par l’accord sur les centrifugeuses et l’enrichissement de l’uranium. Dans le même temps, l’Iran a déclaré que cette démarche, ainsi que ses précédentes réductions d’engagement par étapes, était réversible et que les autorités ne limiteraient pas les inspections des installations nucléaires du pays par l’Agence internationale de l’énergie atomique. Mais les gouvernements européens affirment que les dernières mesures de l’Iran constituent une grave infraction à cet accord. Après avoir prévenu l’Iran après sa précédente série de réductions d’engagements en novembre 2019, le « E3 » – Allemagne, France et Royaume-Uni – a déclenché le mécanisme de règlement des différends (MRD) du PAGC, qui est conçu pour faire face à d’éventuelles infractions à cet accord. Dans le cadre de la MRD, le reste des signataires de l’accord après le retrait des États-Unis en 2018 – l’E3, la Russie, la Chine et l’Iran – ont au moins 30 jours pour régler le différend entre eux. S’ils ne réussissent pas à s’entendre sur une solution de fond ou sur une prolongation de ce délai, alors n’importe lequel des signataires pourra porter le différend devant le Conseil de sécurité des Nations Unies. Cet organe aurait alors un mois pour voter sur une résolution visant à prolonger la suspension des sanctions internationales contre l’Iran, qui a pris effet lorsque le PAGC est entré en vigueur en 2016. Sans une telle résolution, les anciennes sanctions seraient automatiquement remises en place. Et parce que l’administration du président américain Donald Trump va certainement utiliser son veto pour bloquer une telle résolution, porter un différend au Conseil de sécurité serait une condamnation à mort pour le PAGC. Ceci ne doit pas se produire, si l’E3, la Russie, la Chine, l’Iran et l’Union européenne (qui agit comme une sorte de notaire pour cet accord) utilisent le MRD selon son usage prévu. Aucun d’entre eux ne veut enterrer le PAGC. Mais il n’est pas évident que l’accord puisse être sauvé avant l’élection présidentielle américaine de novembre. En outre, il ne survivrait certainement pas à un second mandat de Trump. Cette prise de conscience sous-tend le consensus peu à peu émergent, non seulement parmi les signataires européens de l’accord, selon lequel un accord post-PAGC doit être envisagé. Bien que le Premier ministre britannique Boris Johnson ait appelé à un « accord Trump » avec l’Iran, les dirigeants d’Europe de l’Est ont affirmé conjointement la nécessité de définir un « cadre à long terme pour le programme nucléaire iranien ». Aussi contre-intuitif que cela puisse paraître, la dynamique régionale actuelle pourrait fournir une occasion de débats constructifs dans un tel cadre. L’escalade stratégique depuis l’été dernier, en particulier les attaques de l’Iran en septembre contre les installations pétrolières saoudiennes et l’assassinat de Soleimani en janvier, ont montré à quel point la région pourrait être proche d’une confrontation militaire (probablement incontrôlable). En conséquence, les États du Golfe qui avaient auparavant encouragé Trump à adopter une position ferme contre l’Iran ont appelé explicitement à désamorcer ce conflit. En outre, plusieurs partis qui ne s’adressaient pas la parole ont commencé à parler, ou du moins sont prêts à le faire : les Émirats Arabes Unis à l’Iran, les Saoudiens aux Houthis du Yémen et au Qatar, et les Saoudiens aux Iraniens (par l’intermédiaire de tiers). Au moment du sommet du G-7 du mois d’août dernier à Biarritz, même Trump et le régime iranien semblaient prêts à une forme quelconque d’engagement diplomatique. Bien que les radicaux à Téhéran et à Washington aient empêché de nouveaux progrès, la « voie suisse » a par la suite conduit à un échange de prisonniers entre l’Iran et les États-Unis, ce qui prouve bien qu’avec l’aide d’amis ou de partenaires, des accords bilatéraux de base sont possibles. Trump a même remercié l’Iran « pour une négociation très équitable » et l’a qualifiée de « précurseur à ce qui peut être eéalisé ». Les gouvernements européens doivent continuer à tenter de faciliter de sérieux pourparlers directs entre les États-Unis et l’Iran. En même temps, ils doivent utiliser le MRD à la fois pour discuter des mesures immédiates de désamorçage du conflit et pour explorer les contours d’un accord de suivi au PAGC – ou une alternative si l’accord actuel aboutit à un échec. De telles discussions devraient aborder la manière de réaliser la proposition française, initialement approuvée par Trump, d’une ligne de crédit européenne pour aider à atténuer la détresse économique de l’Iran, ainsi que la manière de surmonter la résistance actuelle des États-Unis à cette idée. L’Iran pourrait soutenir une telle démarche en rétablissant certains de ses engagements récemment «réduits». Des discussions plus lourdes de conséquences pourraient se concentrer sur les délais et les dispositions pour les futures limitations volontaires des activités nucléaires iraniennes une fois que les « clauses de retrait » du PAGC auront expiré. Finalement, les États-Unis devront faire partie de tout nouvel accord et l’Iran aura besoin de garanties qu’une future administration américaine ne le révoquera pas. Obtenir l’approbation du Congrès – que l’administration Obama n’a pas tenté d’obtenir pour le PAGC – renforcerait un tel accord. Cela impliquerait de répondre aux principales préoccupations des législateurs américains, notamment à la longévité des engagements de l’Iran, dont les responsables iraniens ont indiqué qu’ils étaient ouverts à la discussion si certaines autres conditions, notamment un « cessez-le-feu économique », étaient remplies.
Cela dit, tout accord futur avec l’Iran devrait encore être un accord de contrôle des armements qui ne soit pas grevé par d’autres questions litigieuses. Les questions relatives à la souveraineté, à la sûreté et à la sécurité, telles que l’utilisation et l’armement de combattants alliés, la prolifération des missiles ou la sécurité des voies navigables, seraient mieux abordées dans un contexte régional. Compte tenu de l’intérêt récent de la plupart des acteurs régionaux pour le désamorçage des tensions, il est peut-être temps d’aller au-delà des négociations bilatérales et d’entamer une Conférence régionale sur la confiance, la sécurité et la coopération. Un tel processus viendrait compléter de nouvelles négociations nucléaires probablement longues entre l’Iran et les grandes puissances internationales.n
