« L’Algérie est en train de souffrir économiquement. Le marché pétrolier international a dégringolé. La production d’hydrocarbures a dégringolé. Les exportations d’hydrocarbures ont dégringolé. La rente pétrolière de l’Algérie connaît de sérieuses difficultés » (Abdelmadjid Attar, ministre de l’Energie, in Reporters-Algérie, 16 juillet 2020 ».

« L’Algérie peut assurer sa sécurité énergétique en pétrole et en gaz jusqu’en 2040 et bien au-delà » (Abdelmadjid Attar, op.cit).

Par Arezki Ighemat*
Le débat sur la relance de l’économie en Algérie, comme en témoignent les déclarations paradoxales, voire contradictoires, de Abdelmadjid Attar, le ministre de l’Energie, citées ci-dessus, qui passe par la sortie de l’économie rentière, semble être un éternel recommencement. Comment, en effet, l’Algérie peut-elle assurer sa sécurité énergétique si son économie est toujours dépendante des hydrocarbures et susceptible de chocs et de crises chaque fois que le prix du pétrole chute ? Ce qu’on observe, en effet, c’est que chaque fois qu’un nouveau gouvernement est constitué et chaque fois qu’un choc pétrolier se produit, il « relance » le débat sur la « relance de l’économie ». Le résultat est que, depuis les années 1970, aucun de ces plans n’a jamais réussi à changer la structure de l’économie algérienne d’un iota. Au contraire, l’économie est toujours aussi dépendante, sinon plus, des dons que la Nature lui a gratuitement offerts (le pétrole et le gaz naturel) et aussi instable socialement et politiquement, sinon plus, comme en témoignent les protestations politiques qui ont commencé le 22 février 2019. Au point que certains experts de l’économie algérienne ont parlé de l’Algérie comme un pays de « stable instability ». Les questions que se posent légitimement les Algériens et les observateurs internationaux depuis plusieurs décennies sont : pourquoi un pays aussi « riche » n’a pas réussi à développer son économie et à satisfaire les besoins de sa population et pourquoi il n’a pas pu atteindre un niveau de stabilité sociale et politique acceptable ? Pour essayer de répondre à ces questions, nous analyserons d’abord pourquoi les plans de « relance » précédents n’ont pas réalisé les changements structurels économiques et politiques initiés par tous les gouvernements depuis les années 1970. Nous verrons ensuite quelles sont les conditions sine qua non pour réussir une « authentique » sortie de l’économie rentière et construire une Nouvelle économique sociale durable.



Pourquoi les plans de « relance » précédents n’ont-ils pas changé la structure de l’économie ?
Comme les experts n’arrêtent pas de nous le rappeler depuis les années 1970, la maladie de l’Algérie vient de sa forte dépendance des hydrocarbures et de l’absence d’une volonté réelle de diversification de son économie. En d’autres termes, l’Algérie est malade de sa « richesse » -le pétrole et le gaz naturel. Cette « fake » richesse ne lui a pas permis de s’ériger en pays « développé » et a conduit à sa déstructuration : chômage élevé, faible taux de croissance, économie informelle envahissante, troubles sociaux et politiques. C’est cette situation de « riche-mais-pauvre » que les économistes appellent tantôt « paradox of plenty » (paradoxe de l’abondance), tantôt « resource curse » (malédiction des ressources), tantôt « rentierism» (Etat rentier). Ces experts ont montré que les pays producteurs de pétrole ont évolué au gré de la volatilité des prix mondiaux du pétrole. L’Algérie n’est pas une exception, la part des hydrocarbures dans le PIB (44,3 % en 2005) était de 34,2 % en 2012 et de 19,7 % en 2017 ; le pétrole représente 60 % des exportations et 97 % du budget. Lorsque le prix du pétrole baisse – comme en 1985/86 et en mars 2020 où le prix a atteint 22 $ le baril – les revenus des exportations sont affectés et la croissance est sévèrement réduite. Par ailleurs, en comptant trop sur la manne pétrolière, les gouvernements passés – comme conséquence de ce qu’on appelle le « Deutch Disease » – n’ont pas développé les autres secteurs de l’économie (agriculture, industrie et services). Le résultat est que l’Algérie importe la majorité des biens de consommation et de production dont elle a besoin. Par ailleurs, le secteur des hydrocarbures utilise beaucoup d’équipements et peu de travailleurs, ce que les économistes appellent un secteur « capital-intensive » ou encore « labor-saving ». Comme les secteurs hors-hydrocarbures n’ont pas été développés suite au Deutch Disease, ils n’ont pas pu absorber le chômage grandissant qui a atteint 30% en général et 50% pour les jeunes. (Hakim Darbouche, Algeria’s Failed Transitions to Sustainable Polity Coming to Yet Another Crossroads, Medpro, Oxford Institute of Energy Studies, October 2011). En outre, le secteur des hydrocarbures est dominé par le secteur public et à 99% par une seule « entreprise-nation », la Sonatrach. Le secteur informel représente environ 40% du PIB (Hakim Darbouche, op.cit). Une des conséquences de cette dépendance des hydrocarbures est que les revenus tirés de leur exportation sont sujets à la volatilité des prix du pétrole. Cette volatilité est notable dans les réserves de change d’origine pétrolière. En raison de l’augmentation du prix du pétrole en 2003 et 2013, l’Algérie a amassé des réserves de change de 193,6 milliards de dollars en 2014 et créé un Fonds de régulation des revenus de 37 milliards de dollars alimenté par le surplus des revenus pétroliers. Ce Fonds a été quasiment épuisé en 2017 suite à l’utilisation des revenus pour financer les déficits budgétaires successifs. Après la chute du prix du pétrole de 2014, le gouvernement a dû utiliser une partie des réserves pour financer divers projets et subventions. Le résultat est que les réserves n’étaient plus que de 97,3 milliards de dollars en 2017 et de 79,9 milliards de dollars en décembre 2018 (Dalia Ghanem Yazbeck, Limiting Change Through Change : The Key to Algerian Regime’s Longevity, East Center, Carnegie Endowment for International Peace, 2018). Selon le FMI, les réserves de change pourraient même descendre à 47,8 milliards de dollars à la fin 2020 (Dalia Ghanem Yazbeck, op.cit). Ces réserves, selon la même auteure, ne pourraient couvrir que 13 mois d’importations. Comme l’Algérie importe 70% de ce qu’elle consomme, cela risque, à tout moment, de provoquer des tensions sociales et politiques comme celle du 22 février 2019.
L’autre facteur aggravant de la dépendance des hydrocarbures est que la gouvernance n’a pas été en mesure de changer le cours des évènements six décennies après l’Indépendance. Depuis la mi-1970, les gouvernements soulignent la nécessité d’adopter des réformes en vue de réduire cette dépendance. Récemment encore, le Président Tebboune a déclaré : « Il faut sortir de la dépendance des fluctuations du marché pétrolier et se tourner vers l’industrie pétrochimique, le développement de l’industrie manufacturière, de l’agriculture et des énergies renouvelables » (Nadjia Bouaricha, Un énième appel à l’instauration d’un nouveau modèle économique », El Watan, 21 avril 2020). Jusqu’à ce jour, aucune réforme sérieuse n’a été appliquée. Tous les gouvernements depuis 1962 semblent préférer le confort du matelas pétrolier et n’ont pas osé opérer les bouleversements structurels qu’exige le passage d’une économie rentière à une économie diversifiée. Le résultat de cette mal-gouvernance est que l’économie algérienne peut être paralysée chaque fois que sa locomotive —le pétrole—s’arrête en raison d’une forte baisse de son prix sur le marché international. L’autre problème de la gouvernance algérienne est l’opacité de la distribution de la rente pétrolière et l’utilisation de cette rente pour financer plutôt les alliances politiques et les campagnes électorales comme à l’époque Bouteflika. La question qui se pose alors est : que faut-il faire pour remettre l’économie sur les rails et construire une véritable « Nouvelle économie » à la fois productive et sociale ?

Nouvelle économie sociale : produire hors hydrocarbures et distribuer une partie de la rente pétrolière
Passer d’un modèle à 95% basé sur les hydrocarbures à un modèle qui ne ferait que s’appuyer sur les hydrocarbures exige une triple action : sur l’économie, sur la gouvernance et sur le social.
S’agissant de l’action économique, il n’est pas question de se passer entièrement du pétrole et du gaz comme le suggèrent les théories du « resource curse ». Il faut plutôt repenser entièrement le développement en utilisant plus efficacement une grande partie de la rente pétrolière pour investir dans les secteurs économiques hors hydrocarbures. Les objectifs ici sont : ne plus dépendre uniquement des hydrocarbures, développer les exportations hors hydrocarbures et réduire la facture des importations. En vue de réaliser ce triple objectif, il faut développer l’agriculture, la petite et moyenne industrie, les services, notamment le tourisme où l’Algérie a un avantage comparatif. En effet, la part de ces secteurs stratégiques—qui constituait 40% des exportations algériennes dans les années 1960-1970—n’était plus que de 3% en 2013. L’agriculture et l’industrie ne représentent en 2013 que 8% et 5% du PIB respectivement (Lahcen Achy, « Algeria is Faced with a Stark Choice: Reform now or Collapse Later » (Lahcen Achy, The Price of Stability In Algeria, Carnegie Middle-East Centre, April 15, 2013). De 1959 à 1962, l’agriculture représentait à elle seule 61% des exportations algériennes alors que la part du pétrole ne constituait que 12% des exportations totales (Lahcen Achy, op.cit). Du côté de l’industrie, on observe la même tendance : en 1980, il y avait 280 entreprises exportatrices ; en 2016, il n’y en avait plus que 150 et, aujourd’hui, elles se comptent sur les doigts d’une seule main. Une des raisons de ce nombre réduit d’entreprises exportatrices est que les entrepreneurs aujourd’hui préfèrent l’importation. Comme le souligne Hannah Armstrong, qui rapporte les propos d’un économiste algérien : « Les barons de l’import ne veulent pas la diversification et la production nationale : ils veulent les importations parce que cela leur permet de manipuler le marché des devises » (Hannah Armstrong, Breaking Algeria’s Economic Paralysis, International Crisis Group, November 19, 2018). La diversification devrait aussi être accompagnée d’une restructuration du secteur public (y compris la Sonatrach) afin de rendre ce dernier plus compétitif. Il faut aussi encourager le secteur privé, notamment en réduisant les barrières bureaucratiques et les fortes taxes auxquelles il est soumis aujourd’hui. Pour cela, il faut revoir les lois qui régissent l’investissement étranger pour l’encourager à participer au processus de diversification. Sur le plan social, et en vue de stimuler le processus de diversification, il faut encourager la demande intérieure. Une des façons d’encourager la demande est de distribuer une partie de la rente aux citoyens. Cela pourrait paraître comme un autre « wellfare program » (programme social), mais plusieurs autres pays l’ont utilisé pour stimuler la demande et instaurer plus de justice sociale. La part de la rente à distribuer aux citoyens dépendra, bien sûr, des revenus procurés par les exportations d’hydrocarbures. Il faut aussi déterminer le mode de distribution adéquat. Pour cela, on peut s’inspirer des modèles utilisés par d’autres pays pétroliers : distribution directement aux citoyens, comme le modèle de l’Etat de l’Alaska aux Etats-Unis, où les citoyens reçoivent annuellement un montant déterminé de la rente pétrolière. Le gouvernement de l’Etat de l’Alaska a créé pour cela un Fonds, « The Alaska Permanent Fund », alimenté par le surplus des revenus pétroliers, dont la mission est d’opérer les transferts vers les citoyens. L’autre moyen possible est d’allouer à chaque gouvernement local (APC, wilaya) une part de la rente pétrolière selon une formule définie, à charge pour le gouvernement local de faire les transferts vers les citoyens. Tout cela exige, bien sûr, que la gouvernance au niveau national soit elle-même réformée pour mener à bien les tâches de diversification et de répartition. Pour assurer le succès de ces deux tâches, la gouvernance nationale doit être entièrement repensée. Pour mener à bien la diversification, il faut aussi mettre en place une instance nationale chargée de réfléchir à son application. Cette instance —qu’on pourrait appeler le Conseil national de la diversification économique (CNDE)— devrait faire un état de l’économie nationale et de sa performance en analysant chacun des trois grands secteurs, l’agriculture, l’industrie et les services, afin de déterminer à la fois leurs besoins et leurs contributions potentielles. Il faudrait, en même temps, analyser le secteur des hydrocarbures pour déterminer de quelle manière il peut contribuer au développement des autres secteurs. Outre ce travail de diversification —indispensable pour sortir du « paradox of plenty » et créer une économie intégrée—, il faudrait réfléchir au modèle de transfert d’une partie de la rente aux citoyens. La justification généralement donnée pour ces transferts aux citoyens est que la rente pétrolière est un bien public et que, en tant que tel, elle appartient au peuple tout entier. Si on est d’accord qu’une bonne partie de la rente pétrolière doit aller en priorité au développement économique, on doit être aussi d’accord qu’une partie de la rente, selon une formule à étudier, doit être versée directement aux citoyens. Ici aussi, il y a plusieurs moyens de transférer la rente aux citoyens. Le plus simple est le modèle utilisé par l’Etat de l’Alaska aux Etats-Unis où un Fonds distribue directement la rente aux citoyens. Ce modèle, appelé souvent « Cash-for-Oil », consiste généralement à créer un Fonds, appelé, comme dans le cas de l’Alaska, « Alaska Permanent Fund », ayant mission de recevoir du gouvernement une partie des revenus pétroliers et à les transférer aux citoyens. Le montant que reçoit chaque citoyen dépend des revenus annuellement reçus par le Fonds, revenus qui dépendent eux-mêmes du prix du pétrole au cours de l’année. Par exemple, le montant reçu par chaque citoyen de l’Alaska était de 1,606 $ en 2019 (le montant le plus élevé, 2,069 $, ayant été reçu par les Alaskaiens en 2008). Ce type de transfert de la rente pétrolière permet d’assurer une certaine équité dans l’utilisation de cette rente, de renforcer la confiance entre les gouvernants et les citoyens et d’éradiquer l’idée que se font souvent les citoyens des pays producteurs de pétrole selon laquelle la rente pétrolière est dilapidée par leurs gouvernants. Il n’y a pas de raison qu’avec ses richesses en pétrole et en gaz naturel, l’Algérie ne puisse pas établir un système pareil. Cela contribuerait certainement à atténuer les rumeurs, vraies ou fausses, selon lesquelles la rente pétrolière n’est pas utilisée efficacement et équitablement et les bruits de corruption qui courent depuis quelques années et qui se sont confirmés depuis la chute de Bouteflika.

Conclusion
Dans les paragraphes qui précèdent, nous avons vu que les voies de développement économique suivies par l’Algérie, voie socialiste (1962-1978), puis modèle « dit » de l’économie de marché (1978-présent), n’ont pas réussi à assurer la transition du système mono-exportateur à un système multi-exportateur où l’ensemble des secteurs contribueraient à la diversification de la production et des exportations. Nous avons aussi vu que ce résultat est non seulement dû aux modèles de développement choisis, mais au type de gouvernance adopté pendant les deux périodes. En dépit des réformes économiques adoptées en 1989-90 et des discours politiques récurrents remettant en cause le caractère rentier de l’économie et annonçant la volonté d’y mettre fin par la diversification sectorielle, l’économie algérienne est, aujourd’hui encore, largement dépendante des hydrocarbures. Cette situation est aussi due au type de gouvernance adopté depuis 1962. L’Algérie a perdu plus d’un demi-siècle sans réussir le défi, pourtant cher aux pères fondateurs de l’Algérie, de bâtir une Algérie politiquement et économiquement indépendante. Cependant, il n’est pas encore trop tard. Si la volonté politique de diversifier l’économie existe et si une instance est créée pour réfléchir à des projets concrets d’application et suivre leur application sur le terrain, il n’y a pas de raison que le processus de construction de la Nouvelle économie sociale ne s’enclenche pas. Cependant, comme le souligne avec force Lahcen Achy dans l’article cité ci-dessus, « Algeria is Faced with a Stark Choice : Reform Now or Collapse Later» (L’Algérie est en face d’un choix incontournable : réformer aujourd’hui ou collapser ultérieurement). Cependant, ce nouveau modèle de développement serait insuffisant et inefficient à lui seul s’il n’est pas accompagné d’un système d’équité dans la répartition de la rente pétrolière du genre de celui qui existe en Alaska (Etats-Unis) ou encore en Norvège. Si l’Algérie réussit ce double défi, elle réaliserait deux éléments fondamentaux de sa stabilité : développement économique et social et inauguration d’une nouvelle gouvernance plus démocratique et plus transparente.

*Arezki Ighemat, Ph.D en économie, Master of Francophone Literature (Purdue University, USA)