« Le marché du travail est caractérisé par une croissance moyenne et une création d’emplois insuffisante»

Reporters : Le système national de retraite est en difficulté, comme le prouve le déséquilibre financier de la CNR. Quelles en sont les principales causes?
Walid Merouani :
Le système algérien de retraite ainsi que sa situation financière sont assez simples à comprendre. Sa principale source de financement est la cotisation de la population occupée. Gérées par répartition, les cotisations recouvertes aujourd’hui servent à couvrir les pensions des retraités d’aujourd’hui. L’équilibre financier est « mathématiquement » assuré si le nombre des occupés cotisants est suffisant pour prendre en charge tous les retraités. Cela n’est malheureusement pas le cas en Algérie. Je vais argumenter, dans ce qui suit, en utilisant les données les plus récentes et les plus détaillées à ma disposition. Le marché algérien du travail employait 10 239 000 travailleurs en 2014 (ONS, 2014). Cette population occupée est composée principalement de salariés et de non-salariés. Ces derniers sont censés être affiliés à la Caisse nationale d’assurance sociale des non-salariés (Casnos). Les salariés eux devraient être affiliés à la Caisse nationale d’assurance sociale des salariés (Cnas). Cette dernière est chargée du recouvrement des cotisations au profit de la Caisse nationale des retraites (CNR). Cependant, une partie importante de la population occupée (41,7% en 2014 et 43,2% en 2018 selon les enquêtes emploi de l’ONS) n’est pas affiliée et ne cotise pas à la sécurité sociale, ce qui représente un manque à gagner pour la Cnas et la CNR. Le nombre de salariés affiliés à la sécurité sociale s’élevait à 5 077 000 en 2014 (ONS, 2014), alors que le nombre de retraités s’élevait à 2 630 362, ce qui donne un 1,93 cotisants pour un retraité. Il semble que la situation est stationnaire, car en 2018, l’enquête emploi de l’ONS estime le nombre de travailleurs (salariés et non-salariés) affiliés à la sécurité sociale à 6 274 000 pour un nombre de retraités de 3 217 503 (pour des raisons de disponibilité, les retraités de la Casnos ne sont pas pris en compte) ce qui donne un ratio « cotisants/ retraités » de 1,94. Ce ratio reste faible ne pouvant pas assurer l’équilibre de la Caisse des retraites, d’autant plus que le taux de cotisation pour la retraite est de 18,75%, mais le taux de remplacement (taux de pension) peut atteindre 80% du salaire. Si nous faisons un simple exercice en supposant que le salaire moyen de l’économie national est estimé à 40 000 DZD, il nous faut 4,27 et 3,73 cotisants pour un retraité, pour assurer une pension moyenne de 32 000 DZD et de 28 000 DZD respectivement. Le constat sur le marché du travail montre la faiblesse du ratio « cotisants-retraités ». Ce ratio est en réalité plus dramatique car parmi les affiliés à la sécurité sociale estimés dans l’enquête emploi, nous comptons des bénéficiaires des dispositifs d’aide à l’emploi des jeunes (Anem, et dispositif de l’Agence de développement sociale). Ces bénéficiaires ne cotisent pas pour la retraite, ce qui n’arrange pas l’équilibre des caisses. Il est donc clair qu’il s’agit d’un problème de dénominateur (nombre de retraités) qui est plus élevé. Il est intéressant de noter que le nombre total de retraités est composé par des retraités de droit direct (60%), des allocations de retraites (9%), mais aussi des retraites de réversion (31%) dont bénéficient les ayants droit des retraités décédés. Les retraites de reversions représentent un peu moins d’un tiers du nombre de retraités de la CNR. Il est important de penser à maîtriser ces dépenses, ou du moins restreindre les conditions d’éligibilité à la pension de réversion, d’autant plus que certains conjoints bénéficient de pensions de réversion alors qu’ils ont leurs propres revenus. Cela fait perdre au système de retraite sa philosophie fondamentale, celle de la prise en charge de la population âgée. En plus des dépenses de pension, les caisses des retraites et de sécurité sociale ont d’autres dépenses de fonctionnement et d’équipement auxquelles elles font face. Les chiffres sur ces dépenses de gestion ne sont pas disponibles, mais sont financées, ou du moins en partie, par les cotisations des travailleurs. Ces derniers peuvent bien comprendre que les salaires et les avantages sociaux des agents de la Cnas et de la CNR doivent être assez élevés pour rémunérer la productivité, mais il est nécessaire de faire en sorte que les cotisations servent uniquement à prendre en charge les prestations sociales des assurés. L’avantage majeur d’avoir un système de retraite et de sécurité sociale public au lieu d’un système privé est la faible proportion des dépenses de gestion dans le public. Si la proportion de ces dépenses dépasse les 4% des dépenses totales, l’opportunité d’établir un système privé de sécurité sociale devient discutable en Algérie.
Face au déficit qui s’est fortement creusé depuis 2015, les autorités ont injecté des solutions.

Quel est votre avis sur ces solutions ?
A travers son budget social, le gouvernement a toujours aidé la CNR pour assurer son équilibre, notamment à travers la prise en charge des compléments différentiels des pensions et d’allocations de retraites. En effet, le principe de calcul de pension ne permet pas souvent aux retraités, ayant eu de courtes carrières, d’avoir une pension décente. Dans ce cas, le gouvernement intervient pour augmenter la pension au montant minimum qui est de 75%, le salaire national minimum garanti (SNMG). En plus de soutiens aux petites pensions, le gouvernement a souvent effectué des « transfert sociaux » en faveur de la CNR pour assurer son équilibre. Ces solutions de soutien aux retraites sont assez efficaces sur le court terme, elles permettent de rééquilibrer le système sans pénaliser le salarié (augmentation du taux de cotisation) ou le retraité (baisse du taux de remplacement ou augmentation de l’âge de départ à la retraite). Sur le long terme, ces mesures sont incertaines ; le gouvernement puise ses avoirs, principalement, de la fiscalité pétrolière. Ces ressources ne seraient pas pérennes pour prendre en charge les déficits récurrents du système de retraite.

On prévoit une stabilité du déficit financier de la caisse dans les années à venir. Est-ce possible ?
L’équilibre financier des caisses de sécurité sociale et de retraites n’est pas forcément le principal objectif. La première priorité des systèmes de retraite de protection sociale dans les pays en développement, dont l’Algérie, est l’extension de la couverture à toute la population. Cette extension de la couverture peut engendrer une augmentation des recettes des caisses mais aussi assurer une cohésion sociale au sein de la société. Aussi, parmi les fonctions clés des systèmes de retraite, la prise en charge de la population âgée ayant passé son jeune âge à travailler et éventuellement à être solidaire avec leurs aînés en cotisant dans un système de retraite par répartition. En effet, le système de sécurité sociale a été créé pour préserver la dignité des travailleurs lorsqu’ils perdent leur emploi/revenu (pour raison de maladie ou de vieillesse) en leur assurant un revenu de remplacement. Il est donc important de faire en sorte de ne pas pénaliser les travailleurs ou les retraités en essayant d’assurer l’équilibre financier des caisses. En ce qui concerne la CNR, son directeur s’est forcément basé sur une étude solide quand il avait déclaré à l‘APS que « le déficit de la CNR va passer de 560 milliards en 2018 à 600 milliards en 2019 ». Même si la dernière loi sur les retraites de 2016, supprimant la retraite proportionnelle et la retraite sans condition d’âge, va alléger le déficit à long terme, le nombre de retraités va continuer son augmentation. En effet, une grande partie des travailleurs sur le marché algérien de travail sont âgés entre 55 et 59 ans (547 000 selon l’enquête emploi, 2014). Ces derniers sont les potentiels retraités dans les années à venir. En supposant que le ratio «cotisants/retraités» idéal est de 5, il faut créer au moins 2,7 millions d’emplois pour prendre en charge les potentiels retraités à venir. Ce qui n’est pas une évidence dans un marché algérien de travail caractérisé par une croissance moyenne et une création d’emplois insuffisante. Le nombre d’occupés est passé de 10,5 millions en 2013 à 11,04 millions en 2018, soit un peu plus de 500 000 emplois créés. Cette faible création d’emplois n’est pas suffisante pour assurer de bonnes recettes pour la CNR, d’autant plus que les emplois créés ne sont pas systématiquement affiliés à la sécurité sociale et ne cotisent pas pour les retraites.

Seule une dynamique de croissance économique serait à même de permettre une maîtrise de l’équation ?
Effectivement, la croissance économique a une relation croissante avec la création d’emplois. Celui-ci est un des facteurs clé pour la bonne santé financière de la CNR. Le nombre d’emplois créés peut engendrer l’augmentation des recettes des caisses si ces emplois sont affiliés à la sécurité sociale. Aussi, l’augmentation de la productivité, et donc des salaires, de la population active occupée peut certainement jouer en faveur de l’équilibre des caisses de retraites, vu que les cotisations sont proportionnelles aux salaires. Cette hypothèse est évoquée dans le livre blanc sur les retraites (1991) et défendue par Blanchet D (1992) dans ses articles traitant la macroéconomie des systèmes de retraites. Il faudrait donc réfléchir aux moyens d’améliorer la productivité des travailleurs sur le marché algérien du travail.

Dans la dynamique de croissance attendue, il y a aussi la question de l’emploi qui se pose avec acuité. Y a-t-il une relation de causalité entre la politique de l’emploi et le système de retraite ?
Le système de retraite puise ses ressources, principalement, des cotisations des travailleurs. La politique d’emploi a donc forcément une relation avec les retraites. L’Algérie a adopté, depuis la fin des années 1990, une politique de soutien à l’emploi qui a permis de maintenir les taux de chômage à des niveaux acceptables (9% en avril 2018, enquête emploi de l’ONS). En effet, plusieurs politiques actives du marché du travail ont été mises en place par le ministère du Travail, de l’Emploi et de la Sécurité sociale (Anem, Ansej, Cnac) et le ministère de la Solidarité, de la Famille et de la Condition de la femme (PID, DAIS, IAIG, TupHimo, Blanche Algérie, Angem). Cependant, l’efficacité de ces politiques d’emploi est discutable. Sans trop entrer dans les détails, je citerais trois points majeurs à améliorer ou revoir dans ces politiques actives du marché du travail. La première est que les programmes de soutien à l’emploi salarié sont censés être temporaires aidant les jeunes primo demandeurs d’emploi à s’insérer dans le marché du travail, mais les chiffres montrent que les contrats de ces programmes sont renouvelés plusieurs fois, ce qui n’aide pas les bénéficiaires à sortir de la précarité. Deuxièmement, même s’ils jouissent d’une assurance maladie, les bénéficiaires de ces programmes ne sont pas couverts contre le risque vieillesse et donc ne cotisent pas à la CNR, ce qui ne leur permet pas le luxe d’avoir une pension de retraite descente. Le troisième point à investir est relatif aux programmes d’aide à la création d’entreprises (Ansej, Angem, Cnac). Les entreprises créées n’ont pas été solvables (faible taux de remboursement des crédits) et n’ont pas créé d’emploi (1,5 emploi par entreprise en moyenne).

On évoque aussi le poids de l’informel dans le monde du travail, non-déclaration, sous-déclaration… Pourquoi cette problématique persiste ?
Comme mentionné précédemment, l’emploi informel constitue un manque à gagner pour les caisses de sécurité sociale et de retraites. Les travailleurs informels ont un salaire/revenu et sont éligibles à une couverture sociale mais ils choisissent ou subissent, quand même, l’informalité et ne paient pas de cotisations sociales. Sans ignorer l’hypothèse que l’informalité est subie par les travailleurs, la part de la population occupée qui choisit volontairement l’informel est importante (voir thèse Merouani W, 2015 et enquête Sahwa, 2017). Les travailleurs sont des agents rationnels et peuvent choisir l’informel pour plusieurs raisons. Premièrement, en échappant aux cotisations sociales et aux impôts, le revenu pourrait être plus important en travaillant dans l’informel (Gunther et Launov, 2012). Deuxièmement, l’emploi informel est plus facile à y accéder comparativement à un emploi formel (Fields, 1990). De plus, en matière de satisfaction au travail, l’emploi informel peut être plus satisfaisant, selon Razafindrakoto (2012). Finalement, plusieurs études traitant la mobilité sur le marché du travail montrent qu’une partie des travailleurs formels quittent leur emploi pour prendre un emploi informel car celui-ci leur offre plus d’indépendance et de revenus (Maloney, 2004). En Algérie, 43% de la population occupée n’est pas affilié à la sécurité sociale (ONS, 2018) et travaille de façon informelle. Ces individus pourraient ne pas appréhender l’utilité de la sécurité sociale puisqu’ils paient aujourd’hui pour recevoir des prestations (pensions de retraites) éventuelles dans le futur. Ses prestations pourraient aussi ne pas être compatibles avec les besoins et les attentes des travailleurs informels. Les caisses de sécurité sociale et de retraite devraient trouver les bonnes incitations poussant les travailleurs à adhérer et cotiser pour le système formel de sécurité sociale. Elles devraient offrir des prestations compatibles avec les revenus et les besoins des travailleurs informels.