Par Rachid SEKAK, économiste, ancien directeur de la dette extérieure à la Banque d’Algérie


La chute brutale des cours des hydrocarbures depuis le second semestre de 2014 a ébranlé en profondeur l’économie algérienne toute entière.

Quatre remarques préliminaires.
La baisse du prix du pétrole n’est pas la cause de la crise, mais en est le révélateur. Refuser cette évidence c’est aussi refuser la remise en cause d’un modèle économique obsolète basé sur la rente et la dépense budgétaire. Il n’est plus acceptable et certainement dangereux pour le pays que son système économique et son modèle social dépendent lourdement d’une variable exogène. Le système économique, basé sur une sphère publique hégémonique et sur une redistribution de la rente tirée des hydrocarbures, n’assure pas sa reproduction endogène.
Le souci essentiel n’est pas l’argent : pendant de nombreuses années, l’économie algérienne a bénéficié de ressources financières abondantes sans pouvoir réaliser son potentiel de croissance probablement à cause d’une intermédiation financière beaucoup plus faible que celle des pays de la région mais aussi à cause de l’inefficacité de ses investissements publics.

UN PEU D’HISTOIRE ECONOMIQUE RECENTE LA PERIODE 2014-2016
La lecture des données figurant au tableau en annexe permet de cerner quatre tendances :
Un amenuisement rapide des réserves de change dont le niveau passe de 194 milliards de $ à fin 2013 à 114 milliards de $ à fin 2016
Une détérioration accélérée des finances publiques : le solde budgétaire qui passe d’un quasi équilibre en 2013 à un déficit évalué à 13.5 % du PIB en 2016
Une dégradation de la balance courante qui passe d’un solde positif d’un milliard de $ en 2013 à un solde négatif de 26.2 milliards de $ en 2016
Un épuisement de l’épargne budgétaire : l’épargne budgétaire mesurée par les disponibilités au sein du FRR passe de 5 563 milliards de DZD à fin 2013 au niveau plancher prévu par la Loi de 740 milliards de DZD à fin 2016 puis à Zéro au début de 2017.

Je rajouterai un dernier point qui n’apparaît pas dans les données du tableau en annexe : on a observé une forte poussée de la part de la monnaie fiduciaire dans M2 qui indique, sans aucun doute et au moins partiellement, une importance croissante du secteur informel dans l’économie.
La dure réalité de la mécanique économique apparaît dans ces évolutions. Très clairement entre 2014 et 2016, l’ajustement a été réalisé par « réforme minimale » :
Pas d’ajustement budgétaire significatif en dehors de certaines modifications introduites en matière de prix local de l’énergie par la Loi des finances pour 2017.
Pas d’ajustement de la balance des paiements en dehors de certains encadrements quantitatifs des importations de nature administrative (contingentements au travers de quotas et autres licences).
Absence de visibilité sur un programme de réformes structurelles. Des effets d’annonce ont été faits sur « un nouveau modèle économique » sans aucune mesure concrète mise en œuvre.
Le seul ajustement significatif mis en œuvre est celui de la Banque d’Algérie ayant touché le taux de change.

Les autorités gouvernementales sont restées implicitement sur une vision de court terme basée sur une anticipation de remontée prochaine du prix des hydrocarbures et sur la croyance d’une « pérennité éternelle » des réserves de change du pays en occultant notamment l’explosion de la demande locale et le contexte bien spécifique du marché mondial des hydrocarbures.
L’agenda politique et social est resté prioritaire par rapport à l’agenda économique et les marges de manœuvre qui existaient à la fin 2014 ont été utilisées pour maintenir un statu quo en pensant pouvoir « acheter la paix sociale ».
Pendant cette période, on n’a observé aucune volonté d’introspection, ni de prise de virage audacieux pour construire une nouvelle vision économique, ni de modification des modes de fonctionnement et de régulation de l’économie du pays.
En gros, trois années perdues.

LA PERIODE 2017-2018
Très clairement au début de cette période, le pays est déjà en déficit de ressources et le caractère insoutenable du « modèle algérien » est démontré.
Pour mieux cerner le contexte, il est possible de revenir au « b.a.-ba. de l’économie ».

Cette rareté des ressources imposait :
Soit la réduction des dépenses
Soit la recherche de nouvelles ressources
Soit la combinaison des deux éléments

Les nouvelles ressources ne pouvaient venir que de deux origines :
La ressource locale
Les ressources du reste du monde.

La ressource locale pouvait venir :
De nouveaux impôts ou d’un ajustement du taux de change favorable à l’élargissement de l’assiette de fiscalité pétrolière
De l’épargne hors circuit bancaire détenue notamment dans le secteur informel
D’une cession d’actifs publics à des investisseurs locaux

Les ressources sur le reste du monde pouvaient venir :
Du recours à l’endettement extérieur
D’une augmentation du flux d’investissements étrangers
D’une cession d’actifs publics à des investisseurs étrangers

Face à ces différentes alternatives et à l’accumulation d’arriérés domestiques par l’Etat, les autorités ont opté pour un financement monétaire des déficits budgétaires. La Loi Monnaie et Crédit a donc été modifiée en octobre 2017.
Le dogmatisme politique est la principale cause du rejet des alternatives associées à un recours au reste du monde.
L’endettement extérieur a été injustement diabolisé, le recours aux IDE et la cession d’actifs à des étrangers posaient la lancinante question du 51/49.

L’ANNEE 2019
L’agenda politique rattrape l’agenda économique et la démonstration que l’on ne peut pas acheter la paix sociale dans la durée est faite. La paix sociale et la discipline citoyenne ne peuvent se construire qu’au travers d’une économie pourvoyeuse de croissance et d’emplois et dans une réelle participation populaire aux décisions.
Les prochains mois
Dans le contexte politique actuel et dans un contexte économique ou la commande publique reste encore le «principal
driver », une morosité ambiante s’installe progressivement et les prochains mois seront complexes à gérer. Les éléments de complexité possibles sont, à mon avis, les suivants :
Les retards et arriérés de paiement domestiques
Un resserrement de la liquidité bancaire et une plus grande frilosité des banques car hausse certaine des NPLs (prêts improductifs)
Des restrictions quantitatives aux importations
Un probable ajustement du taux de change
Un élargissement de la prime sur le marché parallèle
Une possible poussée de l’inflation si revendications salariales et non maîtrise de la masse salariale dans l’administration
Un risque de certains appels abusifs pour les cautions de marché
Un ralentissement de l’activité économique globale et une hausse sensible du chômage avec un risque d’exacerbation des tensions sociales.
Une nouvelle détérioration du niveau des réserves de
change.
La vision de plus long terme
A contrario, je suis beaucoup plus optimiste sur un horizon temporel plus long car beaucoup de choses sont envisageables dans un contexte politique différent dont les contours sont en train de se dessiner.
La principale contrainte pour la nouvelle équipe économique et politique qui devra s’atteler à reconstruire la confiance sera, à mon avis, de pouvoir gagner du temps. Gagner du temps, non pas pour justifier un statu quo « stérile », mais parce que la conception et la mise en œuvre graduelle d’un ambitieux programme de réformes pour la construction ex-nihilo d’une véritable économie de marché, de production diversifiée, et surtout de libre entreprise, pendra du temps. Gagner du temps parce que la mise en œuvre d’un tel programme aura inévitablement un coût social qu’il sera souhaitable d’étaler dans le temps pour en atténuer les effets négatifs notamment sur la croissance économique et éviter/ atténuer la résistance aux réformes.
Il me paraît possible de construire un programme de réforme sur 7 ans et de dégager des marges de manœuvre sur une telle période :
Bien qu’en baisse sensible, les réserves de change offrent une visibilité sur 4 ou 5 ans.
Le recours à un endettement extérieur de qualité pourrait
apporter 1 à 1.5 années de flexibilité notamment au travers de financement de projets sains et porteurs de croissance, destinés à l’export principalement
La cession de certains actifs
Une gestion plus active de la balance des services, caractérisée par un montant moyen annuel d’importations d’environ 12 milliards de US$, et l’encouragement de l’import substitution dans ce domaine pourraient apporter une année de répit.
Un ajustement progressif du taux de change pour améliorer à la fois les recettes fiscales et la compétitivité des entreprises.
Les enjeux immédiats pour sortir de l’économie de rente
Le champ des actions à mener est vaste et complexe. Aussi les pistes qui suivent, ne se veulent pas exhaustives mais apparaissent comme fondamentales.
La consolidation des finances publiques qui ne sont pas viables.
La relance de la production et des exportations dans le secteur des hydrocarbures
La modification de la gouvernance et des réformes structurelles visant à faciliter la diversification de l’économie, l’amélioration du climat des affaires et le développement du secteur privé.
La réforme du secteur bancaire et financier.
La réforme du secteur éducatif notamment celui de la formation professionnelle.
La consolidation des finances publiques
Les finances publiques actuelles du pays ne sont pas viables. Plus de rigueur et d’efficience seront nécessaires. Six axes doivent être privilégiés :
Une meilleure maitrise des dépenses courantes de l’Etat. A titre d’exemple relevons que ces dernières ont doublé entre 2009 et 2015 passant de 2 300 milliards de DZD à 4 591 milliards de DZD …..n’est-ce pas là un indice d’un immense gaspillage. A noter aussi la part importante des dépenses de personnel par rapport au PIB
Une refonte progressive mais totale du système de protection des populations les plus vulnérables. Les subventions et transferts sociaux représentent un part importante du PIB. Ils sont couteux et le plus souvent mal ciblés et certainement injustes. Ils induisent une forte demande d’importation du fait de l’insuffisance de l’offre locale, une consommation excessive d’énergie et génèrent des « superprofits » pour certains importateurs qui ne répercutent pas toujours les baisses de prix observés sur le marché international. En outre, ils sont la source d’une importante corruption notamment dans l’accès aux logements subventionnés. Il est possible sur une période relativement courte de remplacer le subventionnement des produits par un dispositif mieux ciblé de transferts monétaires directs pour mieux protéger les populations les plus pauvres et plus d’équité. La possibilité d’une mise en œuvre d’un revenu universel est une hypothèse à examiner.

Une meilleure efficacité des investissements publics
Ceci passe par une refonte et une amélioration de leurs processus de maturation, d’exécution et de contrôle. Les investissements publics de ces dernières années ont généré peu de croissance et leur impact économique et social a été réduit. Pour faire simple ……le multiplicateur cher à JM.Keynes n’a pas joué en Algérie……est ce n’est pas uniquement la conséquence de la corruption ambiante !

Une meilleure collecte de l’impôt
De nombreux spécialistes estiment qu’il est possible d’élargir les recettes budgétaires en améliorant le rendement de la fiscalité ordinaire et en réorientant la pression fiscale qui est actuellement supportée par les salariés. Dans ce cadre, l’imposition des patrimoines apparaît comme indispensable et certainement porteuse d’équité. La fiscalité « locale » notamment les taxes sur le foncier et les habitations apparaîssent ridiculeusement basses .Une réflexion sérieuse sur les nombreuses exonérations octroyées est aussi souhaitable pour en évaluer l’efficience.

Imposer des règles d’efficience aux entreprises publiques dont le soutien actuel par le Trésor est très substantiel.
Le soutien du Trésor aux entreprises publiques a englouti des montants considérables au cours des 30 dernières années, évalués à près de 250 milliards de US$ par un ancien ministre des Finances. Une telle configuration n’est plus possible.

Lever les tabous à la cession d’actifs publics et ouvrir le capital de certaines entreprises publiques.
Le secteur des hydrocarbures
Il est estimé que la baisse de la valeur ajoutée du secteur des hydrocarbures a diminué d’environ 40 % au cours des 10-12 dernières années et ce concomitamment à une forte hausse de la consommation locale. Le résultat logique d’une telle configuration est un effondrement des quantités exportées notamment de gaz. La rente devient fragile .De ce fait, cinq axes d’efforts seront à privilégier :
Un accroissement significatif de l’effort d’exploration, ce qui suppose certaines évolutions du cadre institutionnel jugé trop contraignant. Une nouvelle loi sur les hydrocarbures et une évolution de la fiscalité apparaissent indispensables. Cela suppose aussi un regard serein sur le potentiel de gaz de schiste.
Le respect du calendrier de mise en œuvre des nouvelles capacités de production après leurs découvertes. Ce qui pose la question de la position et l’attitude de Sonatrach vis-à-vis des grands EPC mondiaux.
Une substantielle rationalisation de la consommation locale pour accroitre les volumes exportés. Pour mémoire, le pays consomme environ 50 % du pétrole produit et environ 50 % du gaz produit (y inclut une part significative dans une transformation vers des produits à faible valeur ajoutée).
Le développement des énergies renouvelables notamment du solaire apparait lui aussi incontournable pour notamment dégager des quantités supplémentaires exportables de gaz ou disponibles pour une transformation locale « noble » et porteuse d’intégration économique.
Dans le contexte actuel d’une concurrence accrue sur le marché du gaz, la nécessité d’une réduction sensible des couts et d’une meilleure efficience de la compagnie nationale (Sonatrach) apparaissent comme des variables décisives.

A noter que le contexte actuel est compliqué par un contexte politico-économique complexe au niveau mondial : celui du renouvellement de la quasi-totalité des contrats actuels de vente de gaz à long terme.
Les réformes structurelles
et la modification du mode de gouvernance
Le sujet des réformes structurelles est complexe et les pistes évoquées ci-après ne se veulent pas exhaustives mais apparaissent comme incontournables. Rappelons néanmoins qu’il ne peut pas y avoir de mesure unique ou unilatérale mais uniquement des mesures conjointes et cohérentes :
L’enjeu de la gouvernance économique passe par la reconstruction d’une capacité d’analyse prospective et par le recentrage de l’appareil administratif et le développement d’une nouvelle philosophie du service public. Un choc culturel fort est indispensable. Une administration recentrée sur les exigences du terrain, et pas sur celles associées à la redistribution de la rente des hydrocarbures, et pour laquelle écoute, accompagnement, information et communication sont les maitres mots. Le texte réglementaire n’est plus l’interdit mais trace les manières de faire, promeut et incite les innovations et les initiatives. J’ai envie de dire : incitons, ouvrons des voies nouvelles et ensuite canalisons et réglementons. Cela passe aussi par une simplification (« streamlining ») de toutes les procédures administratives notamment en relevant avec conviction le défi du numérique.
Une conviction : la croissance pérenne viendra du secteur privé ou ne sera pas. Cela suppose donc la levée des entraves au développement du secteur privé notamment les contraintes bureaucratiques à l’investissement et à la création d’entreprises et celles associées à l’accès au financement. Le «  nom du jeu » est simple : libérer les initiatives. L’environnement réglementaire est complexe et les processus associés longs et compliqués. Une amélioration du climat des affaires actuellement lourd et contraignant est donc indispensable. La construction d’une attractivité plus grande pour les investissements étrangers qui sont cruciaux pour le transfert de savoir-faire et de technologie. Cela passe par une révision de certaines restrictions et contraintes actuelles comme la règle du « 51/49 ».

La réforme du secteur bancaire et financier
Le volet institutionnel sera ici crucial. Plusieurs axes d’effort sont à envisager.
La consolidation de l’indépendance de la Banque d’Algérie.
La révision totale de la gouvernance des banques publiques :
La clarification d’un rôle ambiguë et contradictoire : l’exécution des objectifs des pouvoirs publics doit etre compensée par des affectations budgétaires transparentes et pas noyée dans les bilans.
La privatisation partielle ou totale d’une à deux banques
L’élargissement et le renforcement des Conseils d’administration des banques à/ par des experts bancaires et financiers indépendants
La mise en concurrence directe des activités commerciales avec les banques privées
La fin des injonctions externes
Le renforcement des outils de pilotage notamment une refonte totale et une modernisation des systèmes d’information
La communication d’une doctrine et d’une stratégie claires sur les investissements privés et étrangers dans le secteur

Un audit de complet de cohérence puis un relâchement progressif du contrôle des changes. L’économie a beaucoup changé et les services ont notamment pris une grande importance.

Le développement de produits financiers adaptés à la spécificité des PME
Le financement de la PME relève, le plus souvent dans de nombreux pays, de la mobilisation des créances nées. La mise en œuvre du Factoring est donc une priorité.

La sortie de la culture de la garantie
Mettre fin progressivement à la situation de répression financière par une libéralisation des taux pour atteindre des taux d’intérêts réels positifs aussi bien pour la rémunération des dépôts (rémunération équitable de l’épargne) que pour le pricing des prêts.

Le développement du marché financier
Le développement massif et immédiat des moyens de paiement modernes (monétique, Internet et mobile Banking) pour tenter d’atténuer la prépondérance des paiements actuellement effectués en espèces.

Système éducatif et formation professionnelle
Le souci des ressources humaines est bien présent. Sur le marché du travail, une inadéquation des qualifications est observée. Le chômage des jeunes notamment des jeunes diplômés est à des niveaux record. Remédier à ces anomalies sera une affaire de long terme. Il faudra néanmoins s’y atteler en définissant un plan national de l’emploi au-delà des saupoudrages de ces dernières années et en mettant en œuvre une politique consciente et organisée de formation professionnelle.